Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na problemy pojawiające się na gruncie stosowania art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami sygnalizowane w skargach od obywateli, którzy w przeszłości nabyli od jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa lokal mieszkalny z zastosowaniem bonifikaty od ceny.
Bonifikata przy wykupie lokalu
Zasadą przyjętą w art. 67 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ustalenie ceny nieruchomości należącej do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a przeznaczonej do sprzedaży, na podstawie wartości tej nieruchomości. Jednak w przypadku, gdy nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny, właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalanej na podstawie wartości nieruchomości. Ratio legis tego przepisu polega na ułatwianiu zakupu lokalu mieszkalnego przez najemcę, dla którego lokal ten stanowi centrum życiowe, a najemca uzyskuje w ten sposób stabilne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Realizacja tego celu następuje przez udzielenie nabywcy upustu cenowego (na ogół bardzo wysokiego), co oznacza, że w ten sposób dochodzi do przyznania kupującemu znacznego przywileju finansowego i pomocy ze środków publicznych. Taka konstrukcja sprzedaży lokali położonych w budynkach stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego jest realizacją zasady wyrażonej w art. 75 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności popierając ich działania zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Udzielona pomoc publiczna powinna być jednak wykorzystana wyłącznie w celu określonym prawem. Ustawodawca, chcąc zagwarantować, żeby pomoc ta była wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, przewidział okres karencji (5 lat), w którym nabywca nie może zbyć ani wykorzystać lokalu na inny cel niż mieszkalny.
Żądanie zwrotu udzielonej bonifikaty
Jeżeli nabywca zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, licząc od dnia nabycia, jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Zwrot następuje na żądanie właściwego organu. Regulacja ta zapobiega sytuacjom, w których odsprzedaż nabytego lokalu umożliwiłaby nabywcy uzyskanie korzyści kosztem środków publicznych. Z drugiej strony, mając na względzie, że najemca po uzyskaniu prawa własności do zajmowanego lokalu może dążyć do poprawy swoich warunków mieszkaniowych, także w ten sposób, że wykupiony lokal zamieni lub sprzeda i nabędzie inny, ustawodawca wprowadził pewne wyjątki. Żądanie zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty nie ma zastosowania w przypadku: zbycia na rzecz osoby bliskiej, zbycia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego; zbycia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego i Skarbem Państwa; zamiany lokalu mieszkalnego na inny lokal mieszkalny albo nieruchomość przeznaczoną lub wykorzystywaną na cele mieszkaniowe; sprzedaży lokalu mieszkalnego, jeśli środki uzyskane z jego sprzedaży przeznaczone zostaną w ciągu 12 miesięcy na nabycie innego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystanej na cele mieszkaniowe. Przepisy regulujące warunki, przy zaistnieniu których obowiązek zwrotu bonifikaty nie powstaje, jako wyjątki od ogólnej reguły, powinny być zatem interpretowane ściślej – nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej.
Spory co do obowiązku zwrotu bonifikaty
W praktyce najwięcej sporów powstaje na tle stosowania art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ich przedmiotem jest przede wszystkim ustalenie, jakie wydatki poniesione przez nabywcę lokalu po zbyciu przez niego wykupionego lokalu, w świetle tego przepisu, zwalniają z obowiązku zwrotu bonifikaty. Ze względu na niejasne brzmienie tego przepisu, dla wielu nabywców lokali komunalnych, chcących poprawić swoją sytuację mieszkaniową, stał się on swego rodzaju pułapką – bowiem skutkiem podjętych przez nich w dobrej wierze działań był spór prawny z gminą żądającą zwrotu udzielonej bonifikaty. Spory te ostatecznie podlegają rozstrzygnięciu na drodze sądowej, a jest to proces długotrwały i kosztowny. Bogate orzecznictwo sądowe, jakie pojawiło się na tle stosowania omawianej regulacji prawnej zdaje się potwierdzać, że jej wykładnia budzi wiele wątpliwości w praktyce. W szczególności w skargach wpływających do Rzecznika pojawia się problem związany z żądaniem przez gminy od nabywców lokali zwrotu udzielonej im bonifikaty po jej waloryzacji w sytuacji, gdy nabywca zbył wykupiony wcześniej od gminy lokal, zaś środki uzyskane z jego sprzedaży przeznaczył w ciągu 12 miesięcy na nabycie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Nabycie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu – w ocenie gmin – nie zwalnia z obowiązku zwrotu bonifikaty. Tymczasem w potocznym rozumieniu, przez nabycie lokalu mieszkalnego uważa się nie tylko nabycie lokalu mieszkalnego stanowiącego przedmiot odrębnej własności, ale i lokalu, co do którego przysługuje prawo spółdzielcze własnościowe, z uwagi na możliwość rozporządzania nim bez ograniczeń. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, z ekonomicznego punktu widzenia, zbliżone jest do prawa własności i daje nie tylko uprawnienie do korzystania z lokalu, ale także do rozporządzania nim. Nie budzi wątpliwości, że cel mieszkaniowy jest tak samo realizowany zarówno w spółdzielczym własnościowym prawie do lokalu, jak i w lokalu stanowiącym odrębną własność. Zatem w sytuacji, gdy środki finansowe uzyskane ze sprzedaży lokalu mieszkalnego zostają przeznaczone na nabycie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, to niewątpliwie nabycie takiego prawa jest dokonywane również w celu realizacji potrzeb mieszkaniowych.
W praktyce pojawiły się także wątpliwości dotyczące zakresu obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty w sytuacji, gdy w ciągu 12 miesięcy nabywca lokalu tylko część środków uzyskanych ze zbycia lokalu przeznaczył na nabycie innego mieszkania. W skargach wpływających do Rzecznika obywatele podnoszą, że gminy żądają zwrotu całej bonifikaty po jej waloryzacji, bez względu na to, jaką część środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu przeznaczyli na nabycie innego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystywanej na cele mieszkaniowe. Literalna wykładnia art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że cena nabycia nowego lokalu z zachowaniem prawa do zatrzymania bonifikaty powinna zgadzać się z wysokością środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu nabytego od gminy. W przeciwnym razie, nabywca ma obowiązek zwrotu całej kwoty uzyskanej bonifikaty po jej waloryzacji. Zdaniem Rzecznika również w podniesionym aspekcie wykładnia omawianego przepisu w jego obecnym brzmieniu prowadzi do nieracjonalnych i krzywdzących dla obywateli rezultatów. W praktyce pojawiły się także wątpliwości dotyczące tego, jakiego rodzaju wydatki zwalniają z obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty, a jakie nie mogą być uwzględnione w omawianym zakresie. W listach kierowanych do Rzecznika obywatele skarżą się także, że gminy żądają od nich zwrotu bonifikaty w przypadku przeznaczenia środków uzyskanych ze sprzedaży nabytego od gminy lokalu na nakłady związane z wybudowaniem domu na zakupionej w tym celu nieruchomości, jak również na nakłady związane z wykończeniem lub remontem nowo nabytego lokalu, czy też na spłatę kredytu bankowego zaciągniętego w celu sfinansowania nabycia większego lokalu lub nieruchomości. W potocznym rozumieniu, wskazane wyżej wydatki mieszczą się w pojęciu „nabycie innego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości przeznaczonej lub wykorzystanej na cele mieszkaniowe”.
Literalna wykładnia art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że w przepisie tym ustawodawca wskazał wprost, że środki uzyskane ze sprzedaży lokalu nabytego z bonifikatą, mają zostać przeznaczone na nabycie innego lokalu mieszkalnego albo określonej nieruchomości. Skoro zatem ustawodawca wskazał wyłącznie na zakup lokalu mieszkalnego lub nieruchomości, nie wspominając o ich zabudowie lub przystosowaniu do użytkowania, należałoby uznać, że wspomniane wyżej wydatki nie mieszczą się w dyspozycji omawianej regulacji prawnej. Z drugiej jednak strony wykładnia celowościowa zgodnie z którą celem omawianej regulacji jest umożliwienie obywatelom obrotu mieszkaniami nabytymi z bonifikatą bez obowiązku jej zwrotu pod warunkiem, że środki uzyskane ze sprzedaży pozostaną przeznaczone na realizację ich potrzeb mieszkaniowych, nie wyklucza uznania, że wskazane wyżej wydatki służą poprawie sytuacji mieszkaniowej nabywców, a w konsekwencji, przeznaczenie środków uzyskanych ze sprzedaży lokalu kupionego z bonifikatą na taki cel wyłącza obowiązek zwrotu bonifikaty w tym zakresie. Wydaje się natomiast, że dyspozycją art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte są także koszty nabycia lokalu mieszkalnego albo nieruchomości o określonym przeznaczeniu, takie jak opłaty notarialne, sądowe oraz podatki, a jednak gminy – żądając od nabywców zwrotu bonifikaty po waloryzacji – odmawiają ich uwzględnienia.
Konieczna zmiana przepisu
W ocenie Rzecznika istnieje konieczność doprecyzowania przez ustawodawcę art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu wyeliminowania wątpliwości występujących w praktyce na tle jego stosowania. Artykuł 2 Konstytucji RP nakłada na organy państwa obowiązek takiego ukształtowania przepisów prawa, aby obywatel podejmujący określone działania w ramach obowiązującego porządku prawnego i w zaufaniu do państwa oraz stanowionego prawa nie obawiał się, że narażą go one na nieoczekiwane negatywne konsekwencje, a w najlepszym razie na konieczność prowadzenia procesu sądowego. Skorzystanie z pomocy publicznej nie powinno także prowadzić do podejmowania przez obywateli czynności pozornych bądź nawet sprzecznych z prawem z obawy przed skutkami nieprecyzyjnych przepisów. Trudno również wymagać od obywateli zainteresowanych poprawą swojej sytuacji mieszkaniowej, śledzenia na bieżąco orzecznictwa sądowego dotyczącego omawianej problematyki. Tym bardziej, że co do zasady orzeczenia Sądu Najwyższego nie mają powszechnej mocy wiążącej sądy we wszystkich sprawach, zaś spory sądowe są długotrwałe i kosztowne. Za koniecznością doprecyzowania przez ustawodawcę omawianego przepisu przemawia również okoliczność, że w wielu przypadkach stosowanie wykładni językowej art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do skutków trudnych do pogodzenia z celem, jaki ma realizować regulacja zawarta w art. 68 tej ustawy, urzeczywistniająca zasadę wyrażoną w art. 75 Konstytucji RP.
aktualności prawne
