Systemowa deformacja słusznego odszkodowania

Nieodłącznym elementem realizacji dróg i autostrad, zarówno po stronie kosztów inwestycji, jak i czasu ich realizacji, jest proces odszkodowawczy. Bezdyskusyjny jest fakt, że poszerzenie sieci dróg publicznych leży w interesie społeczeństwa. Często nie tylko lokalnego, ale także coraz częściej – także międzynarodowego.

W praktyce realizacja tych pożytecznych przedsięwzięć w związku z koniecznością pozyskiwania terenów wymaga ingerencji w to, co dla demokracji najświętsze, we własność prywatną. W państwie demokratycznym problem rozwiązuje się przy zastosowaniu czytelnej i sprawiedliwej instytucji słusznego odszkodowania. W Polsce zasada ta została wpisana w art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.: Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Należy przypuszczać, że chodzi tu o słuszność słownikową a więc cechę tego, co jest odpowiednie, logiczne, trafne i sensowne. By sprostać temu oczywistemu wymaganiu, wypłacane odszkodowanie musi być czytelne, zrozumiałe i przekonujące dla obu stron. Dla właściciela nieruchomości oraz dla konsumentów celu publicznego – obywateli, z których pieniędzy odszkodowanie jest realizowane. Analiza sposobu oficjalnego podejścia do słusznego odszkodowania za tereny zajęte lub przeznaczone pod drogi pozwala stwierdzić, że słuszność odszkodowania jest systemowo zdeformowana. Powstające konflikty są uzasadnione, a ślimaczenie się wykupu gruntów nie powinno zaskakiwać.

Prosty przykład praktyczny
Dla zobrazowania zjawiska wcielmy się w rolę właściciela typowej działki budowlanej, która weszła w obszar przeznaczony pod drogę publiczną. Trudno dyskutować nad celowością istnienia drogi publicznej czy autostrady. Na kogoś musiało trafić. Choć znaleźliśmy się w sytuacji niekomfortowej, to zgodnie z konstytucją RP należy nam się słuszne odszkodowanie. Na odszkodowanie to składa się z pewnością:

• wartość rynkowa naszej nieruchomości (na dzień wypłaty odszkodowania),
• kwota wynikająca z mogącego nastąpić wzrostu cen, który zaistnieje pomiędzy datą zbycia nieruchomości na cel publiczny a datą nabycia nieruchomości zamiennej,
• kwota kompensująca koszt poszukiwania nowej nieruchomości (czas poświęcony na ten cel i koszty z tym związane),
• koszty nabycia nieruchomości (opłata notarialna, opłaty sądowe, podatki, dokumentacja geodezyjna i inne),
• inne koszty związane z koniecznością nabycia działki budowlanej o zbliżonych parametrach lokalizacyjnych, technicznych i im podobnych.

ELEMENTY SKŁADOWE ODSZKODOWANIA

Rysunek 1

Jeśli w chwili ustalania decyzji o lokalizacji drogi publicznej nie myślano o wyżej wyszczególnionych kosztach, które czekają właściciela nieruchomości, to odszkodowanie nie zasługuje na miano słusznego.

Prawo regulujące sposób naliczania odszkodowania

Sposób ustalania wysokości odszkodowania za grunty przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne został uregulowany w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [GospNierU] oraz w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W ustawie (art. 134) wprowadza się słuszną zasadę, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Jego wysokość ustala starosta (art. 129) po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130). Na razie wszystko w porządku. Polem działania rzeczoznawcy majątkowego jest to, do czego został powołany, a więc określanie wartości rynkowej nieruchomości. Dalsza kalkulacja wysokości odszkodowania winna być dokonywana przez instytucję publiczną.

Jak wskazano wyżej, wartość rynkowa nieruchomości stanowi element składowy wysokości odszkodowania. By nie doszło do nieporozumień, ustawa definiuje także pojęcie wartości rynkowej, które przedstawia się następująco (art. 151.1.): Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;
2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy”

Uszczegółowienie zadań narzuconych urzędowo rzeczoznawcom następuje w § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109; zmiany: Dz.U. z 2005 r. nr 196, poz. 1628).
Pierwszy przepis, któremu warto się przyjrzeć, to ust. 1 tego paragrafu: § 36.1. Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.
Warto jeszcze zauważyć, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego (art. 152 ust. 3 GospNierU) określa się wartość rynkową, której definicja przedstawiona została wyżej. Przyjmuje się więc założenie, że w toku obliczeń uzyskamy najbardziej prawdopodobną cenę, że strony były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, oraz że upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

W praktyce założenie to jest niezwykle ryzykowne, ponieważ akurat w tym przypadku strony są od siebie niezwykle silnie zależne, działają w sytuacji przymusowej (w końcu to proces wywłaszczeniowy!), a i stanowczość zamiaru zawarcia umowy jest sprawą mocno dyskusyjną. O eksponowaniu nieruchomości na rynku mowy być nie może, ponieważ nabywca jest z góry określony, a czas niezbędny do wynegocjowania umowy został uregulowany ustawowo w procedurze wywłaszczeniowej.

To jednak nie jedyna wątpliwość. Cóż to są bowiem w praktyce ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne? Otóż są to kwoty odszkodowania, które są wypłacane właścicielom nieruchomości, a nie ceny nieruchomości. Elementem składowym tych kwot jest wartość nieruchomości, ale właściciele tylko dlatego zgodzili się zbyć swoje nieruchomości w tej wymuszonej sytuacji, że – prócz wartości – zaproponowano im pewną dodatkową kwotę odszkodowania.

Dobrym poligonem do obserwacji opisywanych zjawisk jest województwo śląskie. Tutaj w ostatnich latach wiele się dzieje w inwestycjach drogowych. Poniżej przedstawiono wykres prezentujący zakres cenowy transakcji obejmujących grunty nabywane przez Skarb Państwa pod drogi, najczęściej przewidziane pod autostradę. Średnia jednostkowa cena odnotowanych ponad 457 transakcji wynosi 14,47 zł/m2. Wśród nabywanych gruntów przeważają, rzecz jasna, grunty rolne. Średnia cena jednostkowych gruntów rolnych wynosi jednak: 5,62 zł/m2.

Wykres 1

Wykres 2

Przedstawione wykresy dokumentują racjonalne zachowanie obu stron transakcji. Kwota odszkodowania jest ustalana na poziomie wyższym od wartości rynkowej gruntów (właściciel nieruchomości nie otrzymuje przecież prócz tej kwoty żadnych dodatkowych pieniędzy). Niejednokrotnie ostateczna kwota odszkodowania jest efektem długich i żmudnych negocjacji.
Można więc śmiało stwierdzić, że ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne z cenami transakcyjnymi mają niewiele wspólnego. Są one w istocie zbiorem kwot odszkodowania, które wypłacono właścicielom za grunty. Logiczne więc jest, że przy zastosowaniu tych kwot nie da się sprostać wymaganiom sugerowanym przez ustawodawcę. Nie jest bowiem możliwe wyznaczenie wartości rynkowej nieruchomości za pomocą zbioru odszkodowań, które zwierają i wartości nieruchomości i inne czynniki.
Rzeczoznawca jest siłowo przymuszany do upychania w tej „sterowanej ręcznie” wartości zarówno wartości nieruchomości, jak i dodatkowych kosztów wchodzących w skład odszkodowania.
W wyniku tego zamącenia notariusz spisujący akt notarialny przyjmuje w akcie notarialnym jako cenę sprzedaży nieruchomości wysokość odszkodowania, podczas gdy zgodnie z rozsądkiem powinien przyjmować wyłącznie cenę nieruchomości. Korzysta jednak na tym, ponieważ nalicza taksę notarialną nie od wartości nieruchomości, lecz od wartości odszkodowania. Skoro notariusz korzysta, to traci inwestor, czyli Skarb Państwa. Po części tracę więc również ja. Stąd też i ten artykuł.

W przywoływanym rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przewidziano jeszcze inny sposób wyceny.
W razie braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1. wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, to tak określoną wartość powiększa się o 50%;
2. wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, to tak ustaloną wartość powiększa się o 50%.

Z ogólną ideą zacytowanego przepisu trudno się nie zgodzić. Wartość gruntów wydzielonych lub zajętych pod drogi faktycznie powinna być określona na poziomie cen gruntów, z których wykrojono tereny pod drogę. Do tej wartości wystarczy dołożyć trochę grosza i powstanie kwota odszkodowania. Kwota ta powinna być słuszna, a więc: odpowiednia, logiczna, trafna i sensowna.

Wczytując się w powyższy przepis, można zauważyć, że ustawodawca dokonał dziwnego doprecyzowania sposobu określania wartości trudnego do realizacji w praktyce. Polecił wykonawcy wyceny, by w razie braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne porównać wcześniej wyliczoną wartość rynkową gruntów (wyliczoną na podstawie cen gruntów, z których wykrojono teren pod drogę) z wartością gruntów przeznaczonych pod drogi, których brak wcześniej wskazano. Rzeczoznawcy narzucono więc zadanie określenia wartości gruntów przeznaczonych pod drogi na podstawie programowo nieistniejących transakcji. Jak wykazuje praktyka wyceny, jest to zadanie trudne, ale nie niemożliwe dla niektórych rzeczoznawców.
Przypuszczać można, że chodziło o grunty pod drogi gdzieś w okolicy, parę kilometrów od miejsca akcji. Wciąż jednak ciśnie się pytanie: w jakim celu?
Wyżej wykazano, że ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie są w rzeczywistości cenami, a jedynie odszkodowaniami. Jaki cel ma dla procesu wypłacania odszkodowania porównywanie pojęć nieporównywalnych? Wartości nieruchomości z kwotami odszkodowań wypłaconymi w przeszłości?

Dobrym wyobrażeniem tej pokrętnej technologii wypłacania odszkodowania może być próba użycia do opisanych praktyk przykładu przytoczonego wyżej. Kolejny raz wcielamy się w rolę właściciela działki budowlanej, po której przejdzie wkrótce autostrada. Niech wartość rynkowa działki wynosi w zaokrągleniu 100 zł/m2.
Rzeczoznawca zgodnie z obowiązującymi przepisami przystępuje do wyceny. Zgodnie z § 36.1. rozporządzenia do określenia wartości rynkowej tej działki stosuje podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Załóżmy, że w wyniku wyceny powstaje wartość zbieżna z przedstawioną na wykresie wartością średnią wynoszącą 14,47 zł/m2. Co robi właściciel nieruchomości? Ano zalewa się krwią i podejmuje wielomiesięczny bój o należne mu zgodnie z konstytucją słuszne odszkodowanie. Wynajmuje prawników, rzeczoznawców i wymienia korespondencję z przedstawicielami swojego "taniego państwa". Zamiast zająć się czymś pożytecznym, walczy jak lew o swoje święte prawo do słusznego odszkodowania. W wyniku licznych negocjacji dokonywane są liczne rewyceny. Wajcha sterująca wysokością odszkodowania przesuwana jest w zależności od skuteczności działań podejmowanych przez właściciela nieruchomości. Jeśli strony nie dojdą do porozumienia, zaczyna się żmudny i kosztowny proces sądowy. Właściciel nieruchomości śmiał bowiem wystąpić z roszczeniem do swojego państwa o słuszne odszkodowanie.

Należy też rozważyć inną sytuację, która zaistnieje w przypadku przewidywanego w rozporządzeniu braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca dokonuje wyceny na podstawie cen działek budowlanych, które obowiązują w okolicy. Dobry rzeczoznawca określi wartość na 100 zł/m2, ponieważ taka jest właśnie wartość wycenianej nieruchomości. Następnie rzeczoznawca, już tylko dla spełnienia wymogów formalnych, sprawdza, czy wartość ta nie jest przypadkiem niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, których to – jak wyżej wspomniano – brakuje. Jeśli nie jest niższa od „tego czegoś”, to taka właśnie wartość proponowana jest właścicielowi działki budowlanej jako odszkodowanie. Właściciel się z takim podejściem do sprawy słusznie nie zgadza. Owszem, określona w wycenia wartość nieruchomości jest właściwa, ale nie jest ona przecież tożsama z odszkodowaniem. Przedstawiciel Skarbu Państwa zaklina się, że zgodnie z przepisami nie może nic więcej uczynić. Powstaje konflikt, który, z punktu widzenia właściciela nieruchomości, jest uzasadniony. Usiłuje się mu wmówić, że wartość nieruchomości jest równa wartości odszkodowania. Jak jednak pokazano na rysunku nr 1, nie jest to prawda.

Smaczku całej sprawie dodaje sposób egzekwowania przedstawionych przepisów prawnych. Rzeczoznawcom majątkowym nie wolno posiadać samorządu zawodowego. Wobec powyższego kwestią oceny wycen zajmuje się minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 193a GospNierU). Ten sam, który wraz z innymi ministrami jest autorem omawianych przepisów. Za ich nieprzestrzeganie tylko on jest władny ukarać rzeczoznawcę – poprzez upomnienie, naganę czy wręcz odebranie uprawnień.
Z opisywanych względów w paranoi tej nie chcą uczestniczyć rzeczoznawcy, którzy wykonywany przez siebie zawód traktują poważnie.
Za zachodnią granicą rzeczoznawcy funkcjonują nieco inaczej. Są fachowcami znającymi się na rzeczy. Jak coś jest dobre, to rzecz chwalą a jak złe – to ganią. Oceny swoich rządów dokonują przez wnikliwą obserwację zjawisk na rynku nieruchomości, a nie ze strachu przed karami.
Mają też swoją organizację, swoje sposoby, zasady i standardy docierania do wartości rynkowej. Spłodzili nawet bardzo dobrze spisujące się w praktyce Międzynarodowe Standardy Wyceny. W Polsce zasadami wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zajęła się Rada Ministrów. Jak widać wycena nieruchomości nie jest jej najmocniejszą stroną.

Mętność i pokrętność zjawiska może być, o ile już nie jest, podłożem do przekrętów i zjawisk korupcyjnych. Jak inaczej tłumaczyć fakt, że jedne grunty przeznaczone lub zajęte pod drogi mają cenę (wysokość odszkodowania!?) niższą, podczas gdy inne – wyższą. Może w jednym wypadku właściciel gruntów był mniej miły od innego? Może się lepiej ubiera?

Na podstawie omówionych wyżej rozważań można wysnuć twierdzenie, że proces naliczania wysokości wypłacanego odszkodowania jest procesem pokrętnym, zawiłym i niejasnym. Stanowi więc przeciwieństwo definicji słuszności, określającej, co jest odpowiednie, logiczne, trafne i sensowne.
Wadliwie funkcjonujący system naliczania odszkodowania jest przyczyną konfliktów i utrudnień, które rodzą się podczas realizacji autostrad i innych dróg publicznych. Aby to zmienić, trzeba obmyślić nowy system. Im szybciej, tym lepiej. Dla właścicieli gruntów, które będą zajmowane pod drogi publiczne, oraz dla obywateli, którzy czekają na lepsze drogi.