Zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami (cz. 1)

Nowelizacja wynikała z potrzeby uwzględnienia w przepisach ustawy kilkuletnich doświadczeń w jej stosowaniu oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów powszechnych z tego okresu. Część zmian doprecyzowuje jedynie zapisy w celu wyeliminowania rozbieżnych interpretacji i ułatwienia stosowania przepisów, a część dotyczy nowych regulacji prawnych, które uznano za niezbędne. W niniejszym opracowaniu postaram się przedstawić najistotniejsze spośród bardzo wielu wprowadzonych zmian.

Do ustawy wprowadzono nowe definicje pojęć występujących w przepisach ustawy, takich jak: zbywanie i nabywanie, określanie wartości nieruchomości, nieruchomości podobne, standardy zawodowe, organizacja zawodowa. Doprecyzowano też definicje już zawarte w art. 4 ustawy, takie jak: zasób nieruchomości, działka gruntu, działka budowlana, osoba bliska. Do tej pory pojęcia te wymagały interpretacji co niejednokrotnie wywoływało liczne spory. Uściślono też wykaz celów publicznych, zaliczając do nich takie oczywiste cele publiczne jak odprowadzanie ścieków, składowanie odpadów oraz budowa i utrzymywanie aresztów śledczych.

Wprowadzono szereg zmian mających przeciwdziałać korupcji przy obrocie nieruchomościami publicznymi, dlatego między innymi wprowadzono ścisłe kryteria ustalania cen w przetargu pierwszym, przetargu drugim oraz przy sprzedaży bezprzetargowej. Wprowadzono zasady dyscyplinujące właściwe organy przy przeprowadzaniu przetargów na nieruchomości publiczne poprzez ustalenie ścisłych terminów organizowania kolejnych przetargów, ustalenie kryteriów uznawania przetargów za nierozstrzygnięte, wprowadzenie zasad zaskarżania przetargów przez ich uczestników, ustalenie kryteriów odwoływania przetargów. Przepisy te niewątpliwie wpłyną na zdyscyplinowanie organizacji przetargów i zmniejszą liczbę skarg. Jednocześnie dokonano zmian w art. 37 ustawy, których celem jest poszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do nabywania nieruchomości w trybie bezprzetargowym oraz doprecyzowanie zasad stosowania zgody na dodatkowe zwolnienia z trybu przetargowego przy zbywaniu nieruchomości publicznych. Jednakże poszerzenie dotyczy tych podmiotów, które z różnych powodów, najczęściej wynikających z przepisów prawa lub ustaleń planów miejscowych, mogą być wyłącznymi nabywcami nieruchomości lub ich części, a więc chodzi o sytuacje, gdy zorganizowanie przetargu traci sens.

W tej materii wprowadzono między innymi obowiązek odwoływania darowizn nieruchomości publicznych, jeżeli osoba obdarowana nie wykorzystuje nieruchomości na cel, na który nieruchomość została darowana. Wprowadzono też obowiązek zwrotu bonifikaty udzielonej od ceny nabycia nieruchomości publicznej lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego takich nieruchomości, jeżeli nabywca przed upływem okresu karencji dokonał dalszego zbycia lub wykorzystał nieruchomość na cel inny, niż cel uzasadniający udzielenie bonifikaty. Ponadto nałożono na właściwe organy obowiązek dochodzenia zwrotu udzielonej bonifikaty bowiem praktyka wskazuje, że organy udzielając bonifikat od ceny nieruchomości, często nie dbają wystarczająco o zachowanie korelacji z celem, na który bonifikata została zgodnie z ustawą udzielona.

W zakresie ochrony praw lokatorów wchodzących w skład zasobu nieruchomości publicznych wprowadzono zabezpieczenie przed zbywaniem tych nieruchomości z pominięciem pierwszeństwa przysługującego najemcom. Obecnie bez umożliwienia lokatorom skorzystania z prawa pierwszeństwa w nabyciu zajmowanych przez nich lokali, nie jest dopuszczalna sprzedaż całych budynków mieszkalnych na rzecz osób trzecich. Dotychczas bowiem pierwszeństwo najemcy odnosiło się wyłącznie do zajmowanego lokalu, w praktyce zdarzały się więc wypadki sprzedaży całych budynków na rzecz osób trzecich bez poszanowania pierwszeństwa przysługującego najemcom lokali mieszkalnych, co na gruncie ustawy przed nowelizacją było dopuszczalne. Obecne uregulowania mają skutecznie uniemożliwić tego rodzaju praktyki i wzmocnić sytuację prawną najemców lokali mieszkalnych.

W nowelizacji udrożniono system pobierania przez gminy opłat adiacenckich związanych ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zmiany sprowadzają się głównie do doprecyzowania zasad ustalania wartości nieruchomości, na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej w wypadku, gdy nastąpiło wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne lub poszerzenie tych dróg. W poprzednim stanie prawnym kwestie te były rozbieżnie interpretowane, co powodowało częste uchylanie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawową i bardzo potrzebną regulacją prawną dotyczącą problematyki opłat adiacenckich jest upoważnienie Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia kryteriów, jakie muszą być spełnione, żeby można było uznać, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, co jest warunkiem wymierzenia opłaty adiacenckiej. Na brak tego przepisu wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargi na decyzje o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Bez rozstrzygnięcia tej sprawy przepisy dotyczące opłat adiacenckich praktycznie są martwe.

W nowelizacji uściślono procedury wywłaszczeniowe dla różnych sytuacji prawnych. Wprowadzono też możliwość wywłaszczenia i podziałów nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Jest to bardzo ważna regulacja prawna, gdyż takich nieruchomości w Polsce jest sporo, a ich nieuregulowany stan prawny uniemożliwiał skuteczną realizację celu publicznego. Obecne uregulowania usprawnią znacznie i przyśpieszą pozyskiwanie nieruchomości na cele publiczne. Uściślono zasady ustalania i wypłaty odszkodowania przy wywłaszczaniu nieruchomości. Uregulowano tryb postępowania dotyczący ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania na co dotychczas obowiązujące przepisy nie zezwalały.

Bardzo ważne zmiany dotyczą sposobu zapłaty odszkodowania ustalonego za wywłaszczaną nieruchomość. Wypłata odszkodowania musi nastąpić w ciągu 14 dni. Utrzymując generalną zasadę, że odszkodowanie wypłaca organ reprezentujący właściciela nieruchomości nabytej w drodze wywłaszczenia, wprowadzono jednak zapisy umożliwiające pokrycie kosztów odszkodowania na zasadzie dobrowolności przez osobę lub jednostkę organizacyjną, która będzie realizowała cel publiczny. Pozwoli to na odciążenie budżetu państwa i budżetów samorządowych z ponoszenia przynajmniej części kosztów związanych z wypłatą odszkodowań. Wprowadzono też obowiązek waloryzacji zwracanego do budżetu odszkodowania w wypadku unieważnienia wywłaszczenia. Szczegółowo uregulowano dotychczas mało precyzyjne zasady zwrotu nieruchomości i zasad rozliczeń. Wprowadzono przepisy usuwające lukę prawną polegającą na tym, że w wypadku zwrotu właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej niewykorzystanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie było jasne, czy stosować odrębną procedurę do zwrotu nieruchomości i odrębną do wyegzekwowania zapłaconego za nieruchomość odszkodowania, czy też powinno to być jedno powiązane postępowanie. W nowelizacji połączono te sprawy w jedno postępowanie, wprowadzając zwrot odszkodowania jako warunek zwrotu nieruchomości. Wprowadzono też regulacje prawne, które pozwalają na zwrot części nieruchomości, jeżeli nie spowoduje to tworzenia wśród gruntów wykorzystanych już na cele publiczne terenów niemożliwych do zagospodarowania jako samodzielne działki gruntu. Regulacja ta jest bardzo potrzebna dla utrzymania ładu przestrzennego.

Zmieniono również okres, po jakim nieruchomość wywłaszczoną uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z 7 do 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a cel ten nie został zrealizowany. Bardzo szczegółowo uregulowano tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz rozliczeń z tego tytułu. Regulacja ta jest niezbędna ponieważ odszkodowanie było także przyznawane w postaci nieruchomości zamiennej, a ponadto nieruchomość zwracana znajduje się najczęściej w innym stanie niż stan z dnia wywłaszczenia, jak również szczegółowo uregulowano problematykę waloryzacji odszkodowań. Sprawa ta ma duży wydźwięk społeczny, gdyż dotyczy konstytucyjnej ochrony prawa własności, wymagała więc szczegółowych i jednoznacznych uregulowań.

Umożliwiono dokonywanie podziałów nieruchomości również w sytuacji braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nowe regulacje z zakresu podziałów nieruchomości zostały spowodowane skutkami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DzU nr 80, poz. 717). Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie zatwierdzającej podział decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości jest prowadzone wyłącznie w odniesieniu do tych przypadków, do których mają zastosowanie przepisy o podziałach. Z pominięciem tego postępowania wykonywane będą podziały nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych lub wykorzystywanych na cele rolne i leśne, o ile w wyniku tych podziałów nie będą wydzielane nowe drogi niestanowiące dróg dojazdowych do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych lub nie będą wydzielone działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Procedura podziałowa sprowadza się wówczas do czynności o charakterze technicznym: zgłoszenie do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej roboty geodezyjnej przez geodetę z odpowiednimi uprawnieniami; sporządzenie mapy do celów projektowych; sporządzenie protokołu z przyjęcia granic nieruchomości; sporządzenie projektu podziału na mapie; wyniesienie projektu na grunt wraz ze sporządzeniem protokołu nowych granic oraz wykazów zmian gruntowych.

Zmianą korzystnie wpływającą na uproszczenie i skrócenie procedury podziałowej jest zwiększenie liczby przypadków, kiedy podział może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Dzieje się to w szczególności dzięki umożliwieniu dokonywania takiego podziału w każdym przypadku wydzielenia działki budowlanej jako zabudowanej działki gruntu. Poprzednio, przed nowelizacją, taka możliwość istniała tylko w wypadku wydzielenia działki niezbędnej do korzystania z istniejącego budynku, w którym ustanowiono odrębną własność co najmniej jednego lokalu.

Godny podkreślenia jest fakt, że nowela dokonała wyraźnego rozdzielenia kompetencji organu prowadzącego postępowanie podziałowe i organu właściwego w sprawach geodezji i kartografii. Chodzi o uzależnienie wydania decyzji o podziale od wcześniejszego przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie tylko mapy z projektem podziału, ale i innych dokumentów dołączonych do wniosku o podział, a wchodzących do zakresu prac geodezyjnych i kartograficznych regulowanych przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego, takich jak: protokół przyjęcia granic nieruchomości, wykaz zmian gruntowych i wykaz synchronizacyjny. Wiele spraw wymaga jednak szczegółowych uregulowań, które znajdą się w przepisie wykonawczym, jakim będzie rozporządzenie Rady Ministrów, które określi sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości, z uwzględnieniem sposobu postępowania przy sporządzeniu dokumentów wymaganych w tym postępowaniu oraz ich rodzaje i treść.

Zmiany w przepisach dotyczących podziałów nieruchomości mają na celu zapobieżenie niekontrolowanemu dzieleniu nieruchomości rolnych na działki rzekomo rolne, ale o wielkości i kształcie działek budowlanych, w celu późniejszego ich przekształcenia w działki przeznaczone pod zabudowę. Działania takie prowadzą do naruszenia ładu przestrzennego, a ponadto prowadzą do tworzenia nieruchomości, których zagospodarowanie jest utrudnione ze względu na ich przypadkowy kształt, nieracjonalne układy komunikacyjne i wzajemny układ działek. Ponadto poprzez dodanie nowego art. 98b stworzono możliwości łączenia sąsiadujących ze sobą nieruchomości i ich ponownego podziału na nowe działki. Przepisy te pozwolą uniknąć stosowania skomplikowanej procedury scaleniowej w sytuacji, gdy istnieje zgodna wola właścicieli w tej kwestii i pozwoli osiągnąć ten sam skutek w sposób prostszy i mniej sformalizowany. Warunkiem jaki należy spełnić, będzie zobowiązanie się właścicieli do wzajemnego przeniesienia w drodze zamiany praw do części nieruchomości, które weszły w skład nowych działek gruntu. Jednocześnie usprawniono wydzielanie działek budowlanych dla realizacji roszczeń członków spółdzielni mieszkaniowych dotyczących przekształcania spółdzielczych praw do lokali w odrębną własność tych lokali. Uregulowano też zasady wydzielania gruntów pod drogi publiczne przy podziałach nieruchomości.

W zakresie wyceny nieruchomości uzupełniono i uściślono zapisy dotyczące określenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych. Wprowadzono korektę definicji wartości katastralnej poprzez wskazanie, że wartość tą ustala się w procesie powszechnej taksacji nieruchomości. Jest to dostosowanie zapisu do regulacji zamieszczonych w przepisach o ewidencji gruntów i budynków, które stanowią, że w ewidencji wykazuje się wartość wszystkich nieruchomości wpisanych do ewidencji gruntów i budynków. Rozszerzono prawo dostępu rzeczoznawców majątkowych również do informacji o nieruchomościach będących w posiadaniu Agencji Nieruchomości Rolnych, Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i Agencji Mienia Wojskowego, jak również w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali. Dysponowanie szerszą informacją o rynku nieruchomości zapewne więc wpłynie na poprawę jakości wycen nieruchomości.

Bardzo ważną regulację stanowią zapisy ustalające, jak długo może być wykorzystywany operat szacunkowy (12 miesięcy) po dacie jego sporządzenia. Z reguły zamawiający wycenę potrzebuje bowiem czasu na wykonanie różnych czynności, dla których operat sporządzono. Z drugiej strony wartość nieruchomości zachowuje aktualność do czasu zmiany uwarunkowań rynku nieruchomości. Brak wprowadzonego zapisu powodował, że operat wyłącznie z przyczyn formalnych był odrzucany jako dowód w sprawie, dla której został sporządzony, gdyż na operacie jest umieszczona data jego sporządzenia wcześniejsza, niż data wykonania czynności dotyczącej nieruchomości. Proponowana zmiana usunie te wątpliwości, wskazywane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kolejną bardzo ważną regulację stanowią zapisy dotyczące oceny sporządzanych operatów szacunkowych. W obecnie obowiązujących przepisach sprawa ta jest już uregulowana. Przed nowelizacją dopiero w wypadku, gdy dla samej nieruchomości zostały sporządzone co najmniej dwa operaty szacunkowe, z których wynikają rozbieżne wyceny, operaty te mogą zostać poddane ocenie przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Osoby kwestionujące operat musiały zamawiać drugą wycenę i dopiero, jeżeli okazała się rozbieżna z pierwszą mogli występować o ocenę już wtedy dwóch operatów. Okazało się, że taka procedura jest zbędna, powoduje dodatkowe koszty, a nawet sporządzenie drugiego operatu nie pokazuje, która wycena jest poprawna. Wprowadzone przepisy usuwają tą poważną usterkę w systemie oceny działalności rzeczoznawców majątkowych.

W odniesieniu do prawa pierwokupu nieruchomości (art. 109) rozszerzono go na wszystkie przypadki, w których dochodzi do obrotu prawem użytkowania wieczystego, niezależnie od formy, w jakiej powstało użytkowanie wieczyste. Propozycja wynika z faktu, że w obrocie często występuje użytkowanie wieczyste, które zostało ustanowione w inny sposób niż na podstawie umowy (np. z mocy prawa lub na podstawie dawnych decyzji administracyjnych). Wprowadzono także stosowanie prawa pierwokupu na obszarze portów i przystani morskich ze względu na strategiczne znaczenie tych obszarów dla gospodarki naszego kraju. Zważywszy na funkcję, jaką spełniać ma pierwokup, czyli powiększanie gminnych zasobów nieruchomości, wydaje się zasadne, precyzyjne uregulowanie tej kwestii. Natomiast żeby skrócić okres oczekiwania stron umowy na podjęcie przez gminę decyzji o skorzystaniu z prawa pierwokupu, zmniejszono dotychczasowy termin, w którym zarząd gminy może skorzystać z prawa pierwokupu, z dwóch miesięcy do jednego.

W Dziale IV zamieszczono dodatkowy rozdział zatytułowany “Badanie rynku nieruchomości”. Przepisy zamieszczone w tym rozdziale stwarzają podstawy prawne dla prowadzenia monitoringu rynku nieruchomości. Wprowadzenie tych regulacji ma duże znaczenie dla uzyskania aktualnego zbioru danych ułatwiającego prowadzenie polityki w zakresie rozwoju rynku nieruchomości, a w szczególności rynku nieruchomości mieszkaniowych. Proponowane zmiany nie przewidują zakładania kolejnych zbiorów czy też baz informacyjnych. Są to zapisy kompetencyjne, które umożliwiają tworzenie bardzo przydatnych na rynku nieruchomości opracowań, analiz i zestawień zbiorczych.